O najmie pomieszczeń znajdujących się w budynku urzędu miejskiego decyduje wójt czy rada gminy?

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[1] (dalej: u.s.g.) do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Przywołany przepis stanowi podstawę prawną do podejmowania przez radę gminy uchwał w przedmiocie tych spraw majątkowych gminy, które przekraczają zakres zwykłego zarządu i dotyczą nieruchomości. Jednakże rada gminy nie ma wyłączności decyzyjnej w sprawach majątkowych gminy, bowiem z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wypływa generalna kompetencja wójta do podejmowania wszelakiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym, chyba że w tym zakresie przepis szczególny przyznaje kompetencje radzie gminy. I tak lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. Oznacza to, że poszczególne upoważnienia rady do dokonywania określonych czynności należy wykładać ściśle z brzmieniem przepisu zawierającym daną kompetencję, a wykładnia rozszerzająca jest w tym wypadku niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 797/02). Przyznanie kompetencji w danym zakresie tylko radzie oznacza wyłączenie kompetencji wójta.

W praktyce sądowej pojawił się problem, czy rada gminy jest władna podjąć uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. w przedmiocie udzielenia zgody wójtowi na zawarcie umowy najmu na czas nieokreślony pomieszczeń znajdujących się w budynku urzędu miejskiego, czy też wójt działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g dokonuje tej czynności bez upoważnienia rady. Podobny problem pojawia się na tle art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami[2] (dalej: u.g.n.), zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Punctum saliens sporu między Radą Miasta Ryki a Wojewodą Lubelskim (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 398/10; nieprawomocny) koncentruje się wokół pojęcia „pomieszczenia znajdującego się w budynku urzędu miejskiego”. Od interpretacji tego pojęcia zależy bowiem zastosowanie właściwej podstawy prawnej, w oparciu o którą albo wójt zawrze umowę najmu pomieszczenia bez konieczności działania z upoważnienia rady (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g) albo też wójt będzie musiał uzyskać imprimatur rady do zawarcia umowy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g.), dodatkowo w trybie bezprzetargowym (art. 37 ust. 4 u.g.n.).

Rada Miejska w Rykach uchwałą podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. udzieliła zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym przez Burmistrza Ryk z Prokuraturą Okręgową w Lublinie umowy najmu na czas nieokreślony pomieszczeń znajdujących się w budynku Urzędu Miejskiego w Rykach oraz garażu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. stwierdził nieważność powołanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Wojewoda wskazał, iż zarówno przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. jak również przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. dotyczą wyłącznie nieruchomości, którymi zgodnie z definicją zawartą w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Również art. 4 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z powyższego Wojewoda wywiódł, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do nieruchomości gruntowych oraz nieruchomości budynkowych i nieruchomości lokalowych, o ile stanowią odrębny przedmiot własności.

Przedmiotowa uchwała dotyczy natomiast pomieszczeń w budynku Urzędu Miejskiego w Rykach oraz garażu, stanowiących własność gminy. Do rozporządzania pomieszczeniami nie ma zatem zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g., w którym mowa o zasadach najmu nieruchomości. Najem pomieszczeń, które nie stanowią nieruchomości w rozumieniu art. 46 §1 Kodeksu cywilnego, mieści się - argumentuje Wojewoda - w pojęciu gospodarowania mieniem gminy i należy do kompetencji burmistrza w myśl generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Z tego względu podejmowanie przez radę uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach innego organu, jest działaniem z istotnym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru również regulacja art. 37 ust. 4 u.g.n. odnosi się do nieruchomości w przedstawionym rozumieniu.

Niewyodrębnione pomieszczenia znajdujące się w budynku stanowią część składową nieruchomości budynkowej (stanowiącej odrębną własność) lub nieruchomości gruntowej (gdy budynek jest częścią składową gruntu). Tym samym rada gminy nie miała kompetencji do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu tych pomieszczeń. Czynności tej może samodzielnie dokonać organ wykonawczy gminy, który gospodaruje nieruchomościami, a tym samym jej częściami składowymi.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do WSA wniosła Rada Miejska w Rykach, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. polegające na błędnym uznaniu, że rozporządzanie pomieszczeniem stanowiącym część składową nieruchomości budynkowej oraz garażem nie podlega tym przepisom, gdyż pomieszczenie i garaż nie stanowią nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz zaliczają się do mienia komunalnego, którym gospodaruje wyłącznie burmistrz. W uzasadnieniu Rada Miejska w Rykach potwierdziła, że przedmiotowe pomieszczenia nie stanowią nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, są natomiast częścią nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n. Jednakże w ocenie Rady art. 37 ust. 4 tej ustawy nie dotyczy tylko nieruchomości jako całości, lecz również jej części, w tym pomieszczeń, czy nie stanowiących odrębnego przedmiotu własności budynków i lokali. Z tych względów zakwestionowana uchwała nie narusza kompetencji organu wykonawczego określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie nakazuje bowiem zawarcia umowy najmu, a zezwala na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym na czas nieokreślony.

WSA doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego odpowiada prawu i z tego też powodu oddalił skargę Rady Miasta. WSA rozważał, czy przedmiotem uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. mogą być niewyodrębnione pomieszczenia stanowiące część składową budynku, tj. czy w sytuacji, gdy przedmiotem czynności wskazanej w omawianym przepisie są niestanowiące odrębnej własności pomieszczenia znajdujące się w budynku, rada gminy posiada kompetencje do wyrażenia zgody na dokonanie przez organ wykonawczy gminy takiej czynności.

Sąd doszedł do przekonania, iż wskazane w uchwale pomieszczenia znajdujące się w budynku Urzędu Miejskiego oraz garaż nie stanowią nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Skoro zatem zawarte w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. upoważnienie rady do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony, jak również wynikające z art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnienie do wyrażenia zgody na zawarcie takiej umowy w trybie bezprzetargowym ograniczone jest tylko do umów najmu nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, to zasadny jest wniosek, że wyrażenie przez radę zgody na najem pomieszczeń stanowiących część składową nieruchomości wychodzi poza zakres przedmiotowy tych przepisów, a tym samym poza kompetencje rady.

Z uzasadnieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (opartym zasadniczo na uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody) nie sposób się zgodzić z przyczyn opisanych poniżej.

Przedmiotem uchwały, a w konsekwencji czynności prawnej, do zawarcia której uchwała upoważnia burmistrza, są pomieszczenia stanowiące części składowe nieruchomości należącej do gminy, w tym garaż. Na marginesie podkreślić należy, że treść § 1 przedmiotowej uchwały[3] w zakresie w jakim stwierdza, że pomieszczenia znajdujące się w budynkach Urzędu Miejskiego w Rykach oraz garaż są w posiadaniu Prokuratury Rejonowej w Rykach, sugeruje dwa możliwe sposoby rozumienia tego sformułowania. Pierwszy, chyba najbardziej trafny i usprawiedliwiony w świetle ustaleń poczynionych przez WSA, każe przyjąć, że chodzi tu o posiadanie zależne. W przeciwnym wypadku w grę wchodziłoby posiadanie samoistne, co oznaczałoby, że zarówno pomieszczenia, jak i garaż są odrębnymi przedmiotami własności, czyli nieruchomościami lokalowymi (budynkowymi). Części składowe nie mogą być przedmiotem samoistnego posiadania, tak samo jak nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych.

Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy reżim art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. znajduje zastosowanie do części składowych nieruchomości, czy też części składowe są spod niego wyłączone i podlegają pod art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Stanowisko wyrażone przez lubelski WSA opiera się na ścisłej wykładni literalnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. Interpretując przywołany przepis zgodnie z regułami wykładni językowej, która prowadzi do wniosku, że wyrażenie przez radę zgody na najem pomieszczeń stanowiących część składową nieruchomości wychodzi poza zakres przedmiotowy przywołanego przepisu, a tym samym poza kompetencje rady, należy przyjąć, że wskazane w uchwale pomieszczenia znajdujące się w budynku Urzędu Miejskiego oraz garaż w istocie nie stanowią nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego.

Wykładnia funkcjonalna przemawiałaby natomiast za potraktowaniem części składowych nieruchomości w sposób analogiczny jak nieruchomości. Kluczowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest konstatacja, że pomieszczenia (lokale) o ile nie stanowią przedmiotu odrębnej własności dzielą byt prawny nieruchomości, której są częścią składową.

O ile zatem dany organ posiada kompetencje w sferze spraw majątkowych gminy, to czynności przez niego podejmowane dotyczą w równym stopniu tak części składowych nieruchomości, jak i całej nieruchomości. Dlatego też z dezynwolturą odnieść się należy do stwierdzenia Wojewody zaaprobowanego przez Sąd, że rozporządzanie pomieszczeniem stanowiącym część składową nieruchomości budynkowej oraz garażem nie podlega art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g., gdyż pomieszczenie i garaż nie stanowią nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz zaliczają się do mienia komunalnego, którym gospodaruje wyłącznie burmistrz. Akceptacja takiego poglądu wymagałaby ustawowego wyodrębnienia osobnej kategorii mienia komunalnego w postaci pomieszczeń, które choć nie są odrębnym przedmiotem własności, mogłyby być przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Konstrukcja taka jest jednak aberracyjna i nie znajduje oparcia w systemie prawnym.

Interpretacja WSA sugeruje, że organ wykonawczy może w istocie rzeczy obchodzić przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g., w ten sposób, że bez upoważnienia rady mógłby zawierać jednostkowe umowy w obrocie cywilnoprawnym dotyczące części składowych nieruchomości, a w konsekwencji obejmujących całą nieruchomość.

Zakładając, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. dotyczy także części składowych nieruchomości, w opisywanym przypadku art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. nie znajdzie zastosowania. Skoro przedmiotem najmu na czas nieoznaczony ma być część składowa nieruchomości, to tym samym z mocy ustawy czynność ta przekracza zakres zwykłego zarządu i wymaga dla swojej ważności zastosowania trybu przewidzianego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. W braku ogólnej i abstrakcyjnej uchwały w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu zezwalającej burmistrzowi na zawieranie umów obligacyjnych dotyczących części składowych nieruchomości bez upoważnienia rady zastosowanie trybu przewidzianego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. jest, moim zdaniem, obligatoryjne.

Ubocznie należy zauważyć, co często uchodzi uwadze, że mocą art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw[4] znowelizowano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. „a” u.s.g. m.in. w ten sposób, że usunięto przymiotnik „gruntowe”, co wskazuje, że podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania nie jest ograniczone w obowiązującym stanie prawnym tylko do nieruchomości gruntowych.