Ujęcie w obecnej Konstytucji wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych nastąpiło w taki sposób, iż można w tym katalogu dostrzec troskę
o zapewnienie „każdemu” podstawowych warunków bezpieczeństwa socjalnego oraz takie ich określenie, żeby nie stanowiły podstawy do roszczeń o dobrobyt czy równość ekonomiczną. Za tą sprawą nastąpiło realistyczne podejście do grupy praw ekonomicznych oraz socjalnych. Ujęto je w Konstytucji oraz potraktowano jako zadania władz. Przyznano im także ochronę sądową co do bezpieczeństwa socjalnego. Dzięki tym zabiegom państwo powinno realizować politykę socjalną zgodną z zasadami praw ekonomicznych, socjalnych, jak i kulturalnych[1].

Należy jednak zaznaczyć, że katalog wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych, który został zaproponowany w projekcie Ustawy Zasadniczej z 19 czerwca 1996 roku dokonał szerokiego ujęcia wolności i praw socjalnych. Niezbyt wyraźnie określone były natomiast prawa ekonomiczne. Opowiadano się za potrzebą ich konstytucjonalizacji, za czym miały przemawiać argumenty, iż w nowym ustroju wolności i prawa ekonomiczne są tak samo ważne jak inne prawa i wolności. Ustawę Zasadniczą zaczęto traktować jako najmocniejszy gwarant wolności gospodarczej. Zabiegi te przyczyniły się choćby do unormowania na gruncie Konstytucji prawa „każdego” do własności, innych praw majątkowych, a także dziedziczenia, które są poddane równej ochronie prawnej (art. 64)[2].

Rozpoczynając analizę skargi konstytucyjnej, w oparciu o prawa i wolności socjalne, ekonomiczne i kulturalne, trzeba wziąć pod rozwagę, jakie rzeczywiste znaczenie mają te prawa w życiu jednostki. Okazuje się, że będą o tym decydować funkcje, jakie one faktyczne spełniają. Ważne jest także, że prawa te są powiązane, jak i warunkują się w różnym stopniu. Przykładowo praca ma znaczenie tak socjalne, jak ekonomiczne czy kulturalne. W związku
z powyższym na prawa i wolności socjalne winno się patrzeć jak na takie, które pozostają w nierozerwalnym związku z prawami i swobodami ekonomicznymi, czy kulturalnymi. Gdy zwrócimy uwagę, że Ustawa Zasadnicza jest pewną całością oraz przyjrzymy się jak jest zbudowana, wówczas dostrzeżemy, że wyjaśnienie treści unormowań socjalnych wymagać będzie skorzystania z innych części tego aktu[3].

Przy analizie podrozdział: „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne” pojawiają się duże wątpliwości. Ma to związek z tym, że większość postanowień tam zawartych jest adresowana do organów władzy publicznej, a nie do obywateli[4]. Także w literaturze praw człowieka postrzega się prawa socjalne jako prawa najczęściej zobowiązujące państwo do wykonywania działań pozytywnych. Ma to pomóc w aktywizacji polityki społecznej i gospodarczej. Prawa te mają doprowadzić do zapewnienia jednostce właściwych społecznych oraz socjalnych warunków rozwoju. Takie pojmowanie praw socjalnych różni je od wolności i praw osobistych oraz politycznych[5].

Obiekcje stara się rozwiać Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w jednym ze swoich wyroków dotyczącym skargi konstytucyjnej[6], organ ten próbuje dociec na jakie obowiązki ustawodawcy obywatel może powoływać się w trybie skargi. Trybunał opiera się o art. 67 Konstytucji RP.

Otóż we wspomnianym wyżej wyroku sąd konstytucyjny podkreśla, iż w pierwszym ustępie art. 67 ustrojodawca zapewnił obywatelom „prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego”. Natomiast w drugim Konstytucja zaznacza, iż określenie zakresu, jak i form tego zabezpieczenia, leży w gestii ustawodawcy zwykłego. W opinii Trybunału stanowi to zaledwie fragment szerszego problemu związanego z możliwością powoływania się obywatela, w trybie instytucji skargi konstytucyjnej, na prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne, których konkretyzacja i realizacja, za sprawą regulacji konstytucyjnych, spoczywa na ustawodawcy zwykłym. W takich przypadkach, mimo tego że sposób realizacji określonych w Konstytucji gwarancji zależy od regulacji ustawowych, treść praw w podstawowych składnikach i granicach jest bezpośrednio modelowana przez normę konstytucyjną. Inaczej rzecz się ma w aspekcie praw i wolności, które są wyraźnie wymienione w art. 81. W tym przypadku ustalenie zawartości oraz treści poszczególnych praw zostało pozostawione swobodzie ustawodawcy. Istotna wydaje się, z punktu widzenia dopuszczenia praw i wolności socjalnych, ekonomicznych i kulturalnych do kontroli w ramach instytucji skargi, prezentacja tego artykułu.

Art. 81 został umieszczony w ramach kategorii: „Środki ochrony wolności i praw”, w którym to ustrojodawca określił prawa, których można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Wymienione w tym artykule przepisy można zakwalifikować do dwóch gryp[7].

Po pierwsze, są to przepisy zawierające poręczenie pewnych praw, ale z odesłaniem do ustawowej regulacji sposobu ich realizacji. Przykładowo art. 65 ust. 4 Konstytucji stwierdza: „Minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości określa ustawa”. Do regulacji ustawowej odsyła także art. 66 ust. 1 traktujący o prawie do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Również art. 66 ust. 2 stwierdza: „Pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy (...); maksymalne normy czasu pracy określa ustawa[8].

Po drugie, są to przepisy adresowane do władz publicznych i nakładających na nie obowiązek prowadzenia określonej polityki. Chodzi tu, przykładowo, o następujące artykuły Ustawy Zasadniczej: 65 ust. 5: „Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia (...)”; 71: „1. Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny (...)” (obowiązek prowadzenia polityki prorodzinnej); 74: „1. Władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłemu pokoleniu 2. Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.” (polityka proekologiczna); 75: „1. Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli (...)”; 76: „Władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców (...)[9].

Z treści zaprezentowanych przepisów wynika, że określają one dla ustawodawcy, oraz dla innych władz publicznych, zadania dotyczące realizacji celów zarówno socjalnych, jak i ekonomicznych. Próba wyprowadzenia z nich bezpośrednio podstawy prawnej roszczeń jednostki wobec państwa byłaby zabiegiem trudnym, gdyż należy wziąć pod uwagę, że podstawą skargi nie mogą być ogólnie sformułowane zadania władzy publicznej. Potrzebne jest dokonanie konkretyzacji, w oparciu o konstytucyjną legitymację, obowiązków organów tej władzy, by jednostka mogła skorzystać ze skargi w tym zakresie. Normy znajdujące się w art. 81 Konstytucji można uznać za normy programowe, które doktryna uznaje za wiążące w zakresie w jakim nakładają one na adresatów obowiązki „na pierwszy rzut oka”, a nie obowiązki definitywne[10].

W związku z powyższymi argumentami należy przyjąć, iż art. 81 oznacza, w praktyce, że treść kwestionowanych praw została przeniesiona z obszaru konstytucyjnego na obszar ustawowy. Za tą sprawą znika konstytucyjny punkt odniesienia dla instytucji skargi konstytucyjnej. Ma to związek z  faktem, iż prawa, o których mowa w artykule 81 Ustawy Zasadnicze, w istocie przestają być prawami konstytucyjnymi. Dzięki temu można wyróżnić trzy momenty, w których następuje naruszenie norm programowych. Po pierwsze, w sytuacji, gdy ustawodawca dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów konstytucyjnych, które wyznaczają określony cel czy zadanie władzy publicznej. Szczególnie ma to miejsce, gdy podczas uchwalania ustawy zastosowano takie środki, które nie prowadziły do możliwości realizacji tego celu i wpłynęło to na naruszenie konstytucyjnych wolności i praw. Po drugie, jeżeli ustawodawca uchwalając ustawę ogranicza obywatela na tej zasadzie, iż narusza istotę jego wolności lub praw (zakaz takich ograniczeń zawiera art. 31 ust. 3 Ustawy Zasadniczej). Po trzecie, gdy nastąpi taka sytuacja, w której ustawodawca reguluje jakieś prawa bądź wolności, lecz na poziomie, który jest poniżej minimum tego prawa. Ma się tu na myśli minimum, które wyznacza istota prawa[11].

Dokonana zostanie analiza treść art. 65 ust. 5. Zabieg ten ma na celu ukazanie sposobu rozpoznawania normy programowej w oparciu o przykładowy artykuł Ustawy Zasadniczej.

Otóż w przepisie tym ustrojodawca określił następujące kwestie. Po pierwsze, cel (stanowi go pełne i produktywne zatrudnienie). Po drugie, adresata (są nim władze publiczne). Po trzecie, zostało określone nakazane zachowanie, które ma zmierzać do osiągnięcia tego celu. Można dostrzec korelat obowiązku władzy publicznej, którym jest prawo jednostki do co najmniej minimum realizacji tego celu. W przypadku, gdy prawodawca w akcie normatywnym nie uwzględnił konstytucyjnie określonego celu, a także nie zastosował środków mających za zadanie jego realizację, można by sobie wyobrazić poddanie takiego aktu kontroli konstytucyjności i w jej wyniku uznać go za niezgodny z przedstawionym wyżej artykułem Ustawy Zasadniczej[12].

Przeanalizowane zostaną dwa artykułu Ustawy Zasadniczej - 70 (edukacja) i 68 (ochrona zdrowia). Ten ostatnie stanowi konkretyzację, opisanego wyżej, prawa do życia.

Art. 70 przewiduje, że każdy ma prawo do nauki, która do 18. roku życia jest obowiązkowa. Konstytucja wypowiada się także w sprawie odpłatności za naukę: „Nauka w szkole publicznej jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenie niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością” (ust. 2). W następnym ustępie ustrojodawca określił, iż rodzice mogą wybrać dla sowich dzieci szkoły inne niż publiczne.

W dalszej części Konstytucja stwierdza: „(...) Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych (...)”. Ustęp 4 omawianego artykułu nakłada na władze publiczne obowiązek „zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia”. By to osiągnąć „tworzą one i wspierają system indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów
i studentów”[13].

W jednym ze swoich wyroków[14] Trybunał Konstytucyjnych odniósł się do charakteru kompetencji publicznej szkoły wyższej w aspekcie wprowadzania oraz pobierania opłat z racji studiów. Uznał, iż sprawę tę wiązać należy z autonomią wszystkich szkół wyższych (art. 70 ust. 5) oraz z pozycją, jaką wyznacza im cały artykuł 70, a głównie jego ust. 2 w zdaniu 2. Art. 70 ust. 5 zapewnia szkołom wyższym autonomię na zasadach, które zostaną określone w ustawie.

Sąd konstytucyjny, w powołanym powyżej wyroku, stwierdza, iż przez autonomię szkół wyższych rozumieć należy, chronioną przez ustawę zasadniczą, sferę wolności prowadzenia badań naukowych oraz kształcenia w oparciu o obowiązujący porządek prawny. Mają one tym samym realizować cel publiczny. Trybunał zaznacza, że nie ma zatarcia różnic między wyższymi szkołami publicznymi i prywatnymi, na co wskazuje art. 70 ust. 2 zd. 2 Ustawy Zasadniczej.

W analizowanym wyroku Trybunał ukazuje, że w oparciu o art. 70 ust. 5 Konstytucji ustawy określające działania publicznych szkół wyższych winny respektować ich autonomię. Nie mogą znosić jej istoty za sprawą zupełnego i wyczerpującego unormowania wszystkich spraw, które określają pozycję studenta w państwowej szkole wyższej. Konstytucja nie daje zatem możliwości, by organy publicznej szkoły wyższej przyjęły charakter organów władzy publicznej, w tym także organów administracji państwowej. Pierwsza Ustawa w RP jednocześnie zakłada, iż państwowe szkoły wyższe realizują cel publiczny (art. 70) w szerszym oraz odmiennym treściowo zakresie, niż czynią to szkoły prywatne.

Art. 68 ust. 1 brzmi: „Każdy ma prawo do ochrony zdrowia”. Należy z niego wywieść podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia, jak i obiektywny wyraz podejmowania się przez władze publiczne działań, które stanowią konieczny warunek do należytej ochrony oraz realizacji tego prawa. Dla zrozumienia prawa do ochrony zdrowia oraz zasad dostępu do świadczeń zdrowotnych, które są finansowane ze środków publicznych, istotne znaczenie mają ich konstytucyjne uwarunkowania. Otóż prawo do ochrony zdrowia, jako prawo podmiotowe, wynika z godności człowieka, a władza państwowa winna chronić przestrzegania tego prawa. Prawo to przysługuje „każdemu”. Dzięki temu wykluczone jest jakiekolwiek wyłączenie podmiotowe z zakresu jego działania[15].

Należy zwrócić uwagę na fakt, że norma zawarta w art. 68 ust. 1 Ustawy Zasadniczej nie przesądza o konstrukcji systemu ochrony zdrowia jako całości, jak i jego poszczególnych elementów. Przykładowo chodzi o charakter prawny źródeł finansowania świadczeń zdrowotnych. Norma ta nie określa więc możliwości korzystania z systemu ochrony zdrowia, ale wymaga jednak, by był on efektywny[16].

Także Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zagadnień z zakresu ochrony zdrowia. Zwrócił uwagę na art. 68 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 68 ust. 2. Pierwszy gwarantuje każdemu prawo do ochrony zdrowia. Drugi - przyznaje obywatelom (za sprawą władz publicznych), bez względu na ich sytuację materialną, równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Sąd konstytucyjny zwraca jednak uwagę, iż warunki oraz zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Trybunał akcentuje również podmiotowy charakter tych przepisów[17].

Katalog wolności i prawa ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych nie jest jednoznaczny w stosunku do dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Wiele praw stanowi normy programowe, które jedynie w ściśle określonych przypadkach mogą być uznane za podstawę skargi. Istotne jest zwrócenie uwagi na doktrynę i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Obecny referat stanowi swoistą kontynuacje rozważań o skardze konstytucyjne, które autor rozpoczął tekstem: „Skarga konstytucyjna w polskim prawie konstytucyjnym”.   

Autor: Radosław Jaworski

BIBLIOGRAFIA

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

1.    Wyrok z 8.11.2000 r., SK 18/99.

2.    Postanowienie z 10.01. 2001 r., Ts 72/00.

Książki

1.    Czeszejko-Sochacki Z., Garlicki L., Trzciński J., Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999.

2.    Kaleta K., Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Artykuł 68,
[w:] Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego
w wybranych sadów, red. M. Zubik, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008.

3.    Oniszczuk J., Wolności i prawa socjalne oraz orzecznictwo konstytucyjne, Wydawnictwo Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005.

4.    Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Oficyna a Walters Kluwers Business Warszawa 2009.

5.    .Trzciński J., Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej, [w:] Skarga konstytucyjna, Wydawnictwo Sejmowe, red. J. Trzciński, Warszawa 2000.

Publikacje

1.    Czeszejko-Sochacki Z., Skarga konstytucyjna w prawie polskim, Przegląd Sejmowy 1998, nr 1.

2.    Czeszejko-Sochacki Z., Skarga konstytucyjna – niektóre dylematy procesowe, Przegląd Sejmowy 1999, nr 6.