Obecne ujęcie instytucji skargi konstytucyjnej przewiduje szeroki zakres podmiotowy, co można uznać za spełnienie standardów państwa demokratycznego. Zakres przedmiotowy ma jednak wąski charakter, gdyż można ją złożyć jedynie przeciwko niekonstytucyjności aktów prawnych. Skarżenie orzeczeń sądów czy decyzji administracyjnych lub bezczynności organów państwa – nie jest możliwe. Czy w związku z tym polski model jest wystarczająco efektywny?

Wąskie ujęcie przedmiotu skargi konstytucyjnej powoduje, że ustrojodawca nie dał możliwości ochrony praw i wolności jednostki w przypadkach, gdy ich zaniechanie będzie dotyczyło innej sytuacji (na przykład niekonstytucyjnego orzeczenia sądu) niż kwestionowanie przez skarżącego normy prawnej. Fakt ten sprawia, iż instytucja skargi konstytucyjnej wydaje się nadal formułą nie pełną na tle modeli skargi konstytucyjnej w innych krajach demokratycznych. Przykładowo, początkowo w RFN i Szwajcarii, zarówno orzecznictwo sądów konstytucyjnych, jak i doktryna prawa dopuszczały możliwość skierowania skargi konstytucyjnej przeciwko bezczynności i sądów powszechnych, i organów administracji państwowej. Nie było jednak takiej możliwości w przypadku bezczynności ustawodawcy. W 1957 roku niemiecki Związkowy Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, iż ustawodawca „na skutek zaniechania wydania odpowiedniej regulacji prawnej narusza prawa podstawowe”[1].

Republika Federalna Niemiec przyjęła szeroki zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej, który obejmuje wszelkie wiążące jednostkę akty wydane przez władzę publiczną, tj. akty normatywne wykonawcze, jak i ostateczne orzeczenia sądowe. Tych ostatnich, dla porównania, nie obejmują regulacje austriackie. W obu krajach istnieje możliwość wszczęcia skargi konstytucyjnej w stosunku do zaniechania prawodawcy, które doprowadziło do stanu sprzeczności z Ustawą Zasadniczą. Sprawa w zakresie niekonstytucyjności zaniechania może być podjęta przez „każdego”, bez względu na poniesioną szkodę, bądź trybunał z własnej inicjatywy. W pierwszym przypadku mamy do czynienia ze skargą o charakterze powszechnym, gdyż możliwość wystąpienia z nią ma „każdy” jako rzecznik interesu publicznego[2].

Federalny Trybunał Konstytucyjny wskazuje w swoich orzeczeniach, że również akty prawne rangi podstawowej w przypadku, kiedy przepis zawarty w zaskarżonym akcie prawnym jest sprzeczny z Ustawą Zasadniczą, mogą dotyczyć skargi konstytucyjnej. Trybunał RFN zaznacza również, że skarga skierowana przeciwko orzeczeniu sądowemu winna dotyczyć jedynie sentencji zapadłego rozstrzygnięcia. FTK zaakcentował jednak, że w wyjątkowych sytuacjach zasadne są takie skargi, w których skarżący wskazuje na naruszenie konstytucyjnych praw nie w sentencji orzeczenia, ale przez motywy, która są zawarte w jego uzasadnieniu[3].

Model skargi konstytucyjnej przyjęty w Niemczech wydaje się tym, do którego winniśmy dążyć na gruncie polskim. Argumentami za tym przemawiającymi jest przede wszystkim możliwość skarżenia orzeczeń oraz zaniechania prawodawcy, których w polskim modelu brakuje.

Na Węgrzech Konstytucja upoważnia trybunał do rozpatrywania skarg, co do naruszenie praw konstytucyjnych. Skargę ma możność wnieść „każdy”, kto doznał uszczerbku prawnego z powodu zastosowania sprzecznego z Konstytucją przepisu prawnego oraz wyczerpał inne możliwości do dochodzenia swoich praw bądź jeżeli nie ma przewidzianych innych sposobów ich dochodzenia. Skarga winna być skierowana przeciwko aktowi normatywnemu. Nie ma natomiast możliwość, aby w jej trybie kwestionować indywidualne decyzje sądowe czy administracyjne. Z kolei w takich krajach jak Bułgaria, Rumunia, Mołdawia, Litwa, Ukraina, jak i Białoruś – obywatele w ogóle nie mają prawa do złożenia skargi konstytucyjnej do sądu konstytucyjnego. Podobna sytuacja ma miejsce w wielu innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej[4].

Generalnie w Europie przyjęto konstrukcję polegającą na tym, iż obywatelom daje się prawo kwestionowania konstytucyjności aktów prawnych, które naruszają formalnie gwarantowane w Ustawie Zasadniczej prawa obywatelskie. A skargi można wnieść tylko i wyłącznie przed upoważnionym do ich rozpatrywania sądem konstytucyjny[5]. W większości państw dotyczy ona wyroków sądów powszechnych i administracyjnych, jak również, po wypełnieniu określonych warunków, postanowień sądowych wydawanych w trakcie postępowania[6].

Występujący na Starym Kontynencie podział modeli skargi konstytucyjnej dokonywany jest w oparciu o kryterium przedmiotowe. Nie przesądza on jednak o klasyfikacji tej instytucji ustrojowej z punktu widzenie skutków prawnych orzeczeń sądów konstytucyjnych. Mogą one dotyczyć jedynie albo niekonstytucyjności decyzji, albo tylko niekonstytucyjności aktu normatywnego, ale również jednocześnie orzeczenia oraz aktu normatywnego, na którego podstawie podjęto takowe rozstrzygnięcie, choćby Konstytucja przewidywała możliwość złożenia skargi tylko w aspekcie aktu stosowania prawa[7]. 

Kwestie tego, czy Trybunał Konstytucyjny mógłby mieć możliwość kontroli bezczynności legislacyjnej obrazuje Profesor Jerzy Jaskiernia. Jego zdaniem, jeżeli przyjmie się, że sąd konstytucyjny nie jest organem władzy sądowniczej, ale organem kontroli konstytucyjności prawa, wówczas można by uznać za możliwą taką kontrolę, która – jego zdaniem – „bez wszelkich wątpliwości powinna być w zakresie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego”. Dla Profesora za zrozumiałe należałoby uznać postulaty, by na wypadek luki prawnej powstałej za sprawą uchylenia aktu prawnego, traktować orzeczenia sądu konstytucyjnego jako swoiste rozstrzygnięcia normatywne[8]. Powyższe zastrzeżenia wydają się potwierdzać argument „za” koniecznością rewizją instytucji skargi konstytucyjnej w zakresie możliwości jej wnoszenia w stosunku do bezczynności ustawodawcy.

Co do tego, czy nie byłoby właściwe wzmocnienie procedury związanej z instytucją skargi konstytucyjnej przy pomocy umożliwienia kierowania skargi bezpośrednio przeciwko ostatecznemu rozstrzygnięciu indywidualnemu, wyraża swoją opinie Profesor Leszek Garlicki. Uważa on, że skarga w znacznym stopniu orientowałaby się na ocenę, czy interpretacja przepisów prawa w aspekcie konkretnego rozstrzygnięcia pozostawała w ramach określonych przez konstytucyjne przepisy. W związku z tym każdy jednostkowy wypadek, w którym zastosowano przepis niezgodnie z Konstytucja, jeżeli nie skorygowano go wcześniej za sprawą sądu wyższej instancji, miałby możliwość być podstawą skargi konstytucyjnej[9]. Sprawa zasadności skargi konstytucyjnej przeciwko ostatecznemu rozstrzygnięciu indywidualnemu wydaje się być otwartą.

Profesor Włodzimierz Wróbel wskazuje na najistotniejszą słabość funkcjonowania instytucji skargi konstytucyjnej w Polsce, którą – jego zdaniem – jest fakt, iż nie występuje bezpośredni charakter „ochrony udzielonej przez Trybunał Konstytucyjny prawom lub wolnością osoby skarżącej”. Profesor ma na myśli przesłanki, w których, podczas oceny wniesionej skargi, sąd konstytucyjny dochodzi do wniosku, że choć doszło do pogwałcenia wolności oraz praw podmiotu składającego skargę, to jednak fakt ten ma swoje źródło w niekonstytucyjnym oraz błędnym rozstrzygnięciu sądu lub też innego organu władzy publicznej, a nie w treści norm prawnych, które zostały wadliwie zastosowane w danej sprawie[10].

W rozpatrywaniu kwestii ewentualnej modyfikacji skargi konstytucyjnej należy wziąć pod uwagę znaczne różnice w modelu tej instytucji w miejscach, gdzie ona występuje. Nie można także przyjąć, iż skarga ma charakter uniwersalnego składnika demokratycznego państwa prawnego. Warta zaznaczyć, że w niektórych państwach o długiej demokratycznej tradycji ustrojowej (przykładowo we Włoszech czy Francji) nie ma tej instytucji. Nie ma także uniwersalnego wzorca skargi. Można jednak wyszczególnić ważne cechy wspólne: subsydiarność, zasadniczo ujęty szeroko podmiot skargi („każdy”), ochrona praw podstawowych przed zagrożeniami wynikającymi z działalności organów władzy publicznej, prowadzenie kontroli przez sąd konstytucyjny. Znaczne różnice ujawniają się przy próbie precyzyjnego określenia podmiotu skargi. W Polsce formuła skargi konstytucyjnej jest najbardziej zbliżona do modelu rosyjskiego[11].

Bez wątpienia istnieje potrzeba weryfikacji instytucji ustrojowej, którą stanowi skarga konstytucyjna. Rozszerzenia zakresu przedmiotowego skargi wpłynie pozytywnie na ochronę konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Aktualne jego ograniczenie do aktów normatywnych zdaje się nie zauważać sytuacji, w których konstytucyjne prawa łamana są za sprawą orzeczeń sądowych lub bezczynności prawodawcy. W doktrynie słychać głosy zmierzające w tym kierunku.

BIBLIOGRAFIA

Książki

1.    Czeszejko-Sochacki Z., Garlicki L., Trzciński J., Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999.

2.    Garlicki G., Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego (dwadzieścia pięć tez na dwudziestopięciolecie), [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Wydawnictwo Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010.

3.    Jaskiernia J., Spór pomiędzy Trybunałem Konstytucyjnym a Sądem Najwyższym w kwestii znaczenia tzw. orzeczeń interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Wydawnictwo Biuro Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2010.

4.    Ludwikowska A. M., Sądownictwo konstytucyjne w Europie Środkowo-Wschodniej, Dom Organizatora, Toruń 2002.

5.    Wróbel W., Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006.

Publikacje

1.    Banaszak B., Skarga konstytucyjna, Państwo i Prawo 1995, nr 12.

2.    Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna w prawie polskim, Przegląd Sejmowy 1998,
nr 1.

3.    B. Nita, Skarga konstytucyjna w Republice Federalnej Niemiec (w świetle danych statystycznych oraz orzecznictwa niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego), Przegląd Sejmowy 2001, nr 2.