Sobota, 3 grudnia 2016
serwis rekomenduje gazetaprawnia.pl
statystyki

Dlaczego mamy płacić za Amber Gold

Tomasz Ludwik Krawczyk12.04.2016, 00:00
  • Wyślij
  • Drukuj

Odpowiedzialność państwa za szkodę spowodowaną bezprawnym zachowaniem jego funkcjonariuszy wynika wprost z konstytucji. A wszyscy zgadzamy się co do tego, że w sprawie Amber Gold państwo zawiodło - pisze dr Tomasz Ludwik Krawczyk.

Reklama

W ostatnim czasie w dyskursie publicznym często powraca problem odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej. Powodem wzrostu zainteresowania tą kwestią jest niewątpliwie niedawne rozpoczęcie procesu karnego przeciwko członkom zarządu spółki Amber Gold. Występujący w charakterze komentatorów roli, jaką w sprawie Amber Gold odegrało państwo, prawnicy i politycy (od lewa do prawa) są zgodni jak rzadko, a ich opinia daje się podsumować krótko: „Państwo całkowicie zawiodło”. Najbardziej (całkowicie słusznie) obrywa się prokuraturze, która po otrzymaniu kompletnych zawiadomień o przestępstwie od kompetentnych organów państwa (KNF), zanim skapitulowała i postawiła zarzuty członkom zarządu spółki, przy okazji doprowadzając do natychmiastowego zakończenia jej działalności, poświęciła ponad dwa lata na wykazywanie przed sądami, że działalność Amber Gold jest zgodna z prawem.

W powyższym kontekście, w pełni trafnie podkreśla się (m.in. minister sprawiedliwości), że gdyby prokuratura zadziałała sprawniej, liczba pokrzywdzonych przez Amber Gold byłaby znacznie niższa. Sprawa Amber Gold jest zaś (jak wskazał ustępujący prokurator generalny) największą porażką prokuratury ostatnich lat.

Powyższe prowadzi do kwestii odpowiedzialności materialnej Skarbu Państwa wobec byłych klientów Amber Gold. Sprawa tejże odpowiedzialności jest o tyle aktualna, że pod koniec marca Sąd Apelacyjny w Warszawie zdecydował o przyjęciu pozwu byłych klientów Amber Gold przeciwko Skarbowi Państwa. Zatem pokrzywdzeni w Amber Gold będą musieli podjąć decyzję o ewentualnym przyłączeniu się do pozwu przeciwko państwu.

Nie wdając się w tym miejscu w omawianie podstaw faktycznych i prawnych rzeczonego powództwa ani nie analizując szans jego uwzględnienia (co, jako pełnomocnikowi powoda w omawianym postępowaniu, byłoby mi czynić co najmniej niezręcznie), chciałbym skupić się na pytaniu, które z zadziwiającą częstotliwością pada z ust dziennikarzy zajmujących się sprawą powództwa grupowego przeciwko Skarbowi Państwa, a mianowicie: „Dlaczego ja, jako podatnik, mam się składać na odszkodowanie, które Skarb Państwa wypłaci byłym klientom Amber Gold?”. Stawiane bywa przy tym zwykle tonem wskazującym na oburzenie z rzekomo roszczeniowej postawy byłych klientów spółki.

Tymczasem, oburzenie byłoby zasadne tylko, gdyby przyjąć, że funkcjonariusze Skarbu Państwa nie dopuścili się żadnego bezprawnego działania ani zaniechania, które pozostawałoby w normalnym związku przyczynowym ze szkodą oszukanych klientów Amber Gold, czyli gdyby uznać, że nie ziściły się przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wobec byłych klientów spółki AG. Wtedy faktycznie żądanie naprawienia poniesionej przez nich szkody byłoby jedynie wyrazem postawy roszczeniowej. Ci sami jednak, którzy z oburzeniem pytają, dlaczego mają płacić na byłych klientów Amber Gold, jednocześnie twierdzą, że „państwo całkowicie zawiodło”, co oznacza, że zawiodło także w sensie prawnym, tj. nie wypełniło ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, funkcjonariusze prokuratury nie zajęli się bowiem sprawą i nie postawili zarzutów, gdy zaktualizował się ciążący na nich prawny obowiązek podjęcia takich działań.

Skoro zgodzimy się co do tego, że w sprawie Amber Gold państwo zawiodło także w sensie prawnym, to pytanie, dlaczego jako podatnicy mamy się składać na odszkodowanie dla byłych klientów Amber Gold,w istocie jest pytaniem, dlaczego jako podatnicy mamy ponosić koszty naprawienia szkód wyrządzonych bezprawnie przez funkcjonariuszy państwa.

Nad tak postawionym pytaniem warto się za pewnością zatrzymać dłużej, ponieważ ważkich powodów, dla których powinniśmy, jako podatnicy, ponosić koszty bezprawnej działalności państwa, jest co najmniej kilka, a nie zostały one dotąd w kontekście sprawy Amber Gold przedstawione w mediach

Przede wszystkim wskazać trzeba, że odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę spowodowaną bezprawnym zachowaniem jego funkcjonariuszy wynika z konstytucji. Artykuł 77 ust. 1 stanowi bowiem, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej. Natomiast ust. 2 tego przepisu przesądza, iż nie można ustawowo wyłączyć drogi sądowej w zakresie dochodzenie odpowiedzialności wobec Skarbu Państwa. Zatem zasada ponoszenia przez Skarb Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej wobec jednostek ma konstytucyjne umocowanie, a przepisy rangi ustawowej nie mogą prawa domagania się naprawienia szkody wyłączyć lub ograniczyć.

Byli klienci Amber Gold swoje roszczenia wobec Skarbu Państwa wywodzą z twierdzenia, że organy tegoż państwa, czyli właściwe jednostki prokuratury, dopuściły się bezprawnego zaniechania postawienia zarzutów członkom zarządu spółki. Spowodowało to, iż spółka prowadziła działalność jeszcze przez dwa lata, co umożliwiło im zawarcie z nią umów i powierzenie swoich oszczędności. Jest to zatem roszczenie, na pierwszy rzut oka, oparte wprost na normach konstytucyjnych.

Okoliczność, że obecnie obowiązujące prawo przesądza o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę spowodowaną bezprawnym zachowaniem jego organów, jakkolwiek stwarza pole do zgłaszania takich roszczeń, nie stanowi oczywiście dostatecznego uzasadnienia sensowności rozwiązania legislacyjnego, przewidującego taką odpowiedzialność. Warto zatem zastanowić się także nad ratio istnienia art. 77 konstytucji. Wydaje się, że jest co najmniej kilka ważkich powodów za tym, aby Skarb Państwa odpowiadał odszkodowawczo za bezprawne wykonywanie władzy publicznej.

Kryterium słusznościowe

Po pierwsze, jest po prostu sprawiedliwe, aby ten, czyj majątek (a czasem i osoba) doznał uszczerbku wskutek bezprawnego zachowania innego podmiotu, miał możliwość żądania od sprawcy naprawienia szkody. Jest także rzeczą słuszną, aby za szkodę odpowiadał nie tylko bezpośredni jej sprawca, ale także – w określonym prawem granicach – podmiot, na zlecenie czy w interesie którego podejmowane były zachowania szkodzące. Z tego też względu, co do zasady, nie budzi kontrowersji np. to, że za szkody wyrządzone przez członków organów spółek powinny odpowiadać same spółki, a za szkody wyrządzone przez pracowników – pracodawcy.

Wyłączenie z tej ogólnej reguły Skarbu Państwa tylko dlatego, że jest on bytem cokolwiek teoretycznym (nie w tym sensie, że „państwo istnieje tylko teoretycznie”, ale w takim znaczeniu, że jest sztuczną konstrukcją, mającą na celu uczynienie z państwa podmiotu stosunków cywilnoprawnych), byłoby z punktu widzenia poszkodowanego rozwiązaniem niesprawiedliwym. Nie ma bowiem żadnych powodów, aby osoba, której „weszli w szkodę” pracownicy prywatnej korporacji, mogła domagać się jej naprawienia od samej korporacji, a osoba, której majątek został uszczuplony przez pracowników państwa, czyli jego funkcjonariuszy, byłaby takiej możliwości pozbawiona (często nie mogąc zresztą nawet dochodzić naprawienia szkody od samych funkcjonariuszy, których odpowiedzialność odszkodowawcza bywa wyłączona).

Brak jest zatem podstaw do kwestionowania uprawnienia osób pokrzywdzonych w sprawach typu Amber Gold na gruncie słusznościowym.

Państwo jako usługodawca...

Po drugie, jeżeli zostawić na boku społeczne czy politologiczne spojrzenie na państwo, to z punktu widzenia relacji kwestii stricte majątkowych można na państwo spojrzeć jako na usługodawcę świadczącego usługi dla podatników, a na płacone przez nich podatki jako na wynagrodzenie za świadczone usługi. Oczywiście takiemu postawieniu sprawy słusznie sprzeciwią się konstytucjonaliści, podkreślając, że podległość władzy państwowej jest obligatoryjna, a usługodawcę z zasady się wybiera, natomiast przedstawiciele doktryny prawa podatkowego zasadnie podniosą, że podatek z definicji ma charakter nieodpłatny i nie stanowi zapłaty za konkretne usługi świadczone przez państwo.

Gdyby jednak na chwilę oderwać się od szczegółowych rozwiązań prawnych i wynikającej z nich konwencji terminologicznej, pewnie można by się zgodzić z twierdzeniem, że podatnik ma prawo oprzeć swoje relacje z państwem na zasadzie „Płacę, więc wymagam”. Przy takim podejściu nawet tradycyjnie zarezerwowane dla państwa dziedziny, takie jak polityka zagraniczna, bezpieczeństwo czy wymiar sprawiedliwości, są „usługami” świadczonymi przez państwo na rzecz podatników.

Wszyscy zapewne zgodzimy się, iż nie chcielibyśmy finansować ze swoich środków państwa realizującego inne cele niż służba na rzecz podatników. Niechętnie bylibyśmy także gotowi finansować państwo wykonujące swoje obowiązki (świadczące „usługi”) w sposób niestaranny lub nieskuteczny.

W sytuacji zaś, gdy państwo zawodzi (jak w sprawie Amber Gold), mamy racjonalny odruch domagania się od niego naprawienia szkody, którą ponieśliśmy wskutek niewykonanej czy nienależycie wykonanej, określonej „usługi”. Brak prawnej możności uzyskania jej naprawienia osłabiałby bardzo istotnie pozycję podatnika jako nabywcy „usług” świadczonych przez państwo, z oczywistym skutkiem w postaci obniżenia ich jakości. Utrzymywanie w systemie prawnym zasady odpowiedzialności majątkowej państwa za nieświadczenie lub nienależyte świadczenie „usług” na rzecz podatników leży zatem w interesie stabilności systemu, w ramach którego to państwo jest dla obywateli, a nie obywatele dla państwa.

Podatnicy powinni zaś mieć prawo pociągnąć państwo do odpowiedzialności za nienależyte świadczenie na ich rzecz opłaconej „usługi”, choćby tego rodzaju jak wymiar sprawiedliwości.

Za takie właśnie uchybienie starają się pociągnąć państwo byli klienci Amber Gold. Wobec powyższego, ich wysiłki – niezależnie od rezultatu – powinny być traktowane jako instrument walki o jakość „usług” świadczonych nam przez państwo. Zatem jako działalność niezaprzeczalnie leżąca w interesie publicznym.

...i ubezpieczyciel

Po trzecie, państwo nie tylko bezpośrednio świadczy „usługi” podatnikom w sferach takich jak bezpieczeństwo czy wymiar sprawiedliwości, ale niejako wtórnie względem rzeczonych usług pełni wobec podatników funkcję swego rodzaju ubezpieczyciela. Pozostając bowiem odpowiedzialne za naprawienie szkody, którą podatnik poniósł wskutek nienależytego świadczenia „usługi”, dzięki znacznej liczbie (przymusowych) „klientów” (czyli podatników), dysponuje środkami gwarantującymi – z punktu widzenia potencjalnej indywidualnej szkody – całkowitą wypłacalność.

Zakładając zatem, że tylko pewna część „usług” jest przez państwo świadczona nienależycie, nadto dalece nie każdy przypadek nienależytego świadczenia „usług” pozostaje w normalnym związku przyczynowym z jakąkolwiek szkodą podatnika, państwo zobowiązane jest do wypłaty odszkodowania tylko wobec ograniczonego odsetka swoich „klientów” (podatników).

Jeżeli zatem na takie wypłaty przeznacza pewną (niewielką) część środków uzyskanych z podatków od wszystkich podatników, to ta część ich podatków pełni funkcję quasi-składki ubezpieczeniowej. Podatnicy, uiszczając ją – podobnie jak przy ubezpieczeniu – w większości przypadków de facto nie otrzymują w zamian żadnych świadczeń. W przypadku jednak, gdy wskutek nienależytego wykonania „usługi” przez państwo poniosą szkodę, mogą być pewni, że do jej naprawienia zobowiązany będzie podmiot w pełni wypłacalny, jakim jest państwo.

Warto zwrócić uwagę, że w przypadku wielu usług świadczonych przez podmioty prywatne klienci – w ramach wynagrodzenia za nabywaną usługę – nawet o tym nie wiedząc, często płacą część składki ubezpieczeniowej formalnie wydatkowanej przez dostawcę usług celem uzyskania ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za ich nienależyte wykonanie. W przypadku „ubezpieczenia” od skutków nienależytego wykonania „usługi” oferowanego przez państwo różnica jest tylko taka, że państwo samo dla siebie jest ubezpieczycielem.

Pomimo oczywistych podobieństw pomiędzy sytuacją podatnika i klienta prywatnego przedsiębiorcy nie słyszy się nigdy głosów klientów, wobec których usługa została wykonana prawidłowo, aby dostawca usługi zaniechał wykupywania polisy, skoro z jej dobrodziejstw ostatecznie korzysta tylko ograniczona liczba klientów. Spotykamy się natomiast często z tego rodzaju żądaniami w odniesieniu do państwa, jak choćby w pytaniu, dlaczego mamy płacić byłym klientom Amber Gold. Kwestionowanie obowiązku państwa wypłacenia odszkodowania na rzecz podmiotów, które poniosły szkodę wskutek nienależytego świadczenia „usług”, nie jest niczym innym, jak kwestionowaniem zasadności zapewnienia przez państwo podatnikom „ubezpieczenia” od własnej odpowiedzialności za nienależyte świadczenie na ich rzecz stosownych „usług”.

Zauważmy, że obowiązkowa „składka” na ubezpieczenie nielicznych pechowców, którym państwo wyrządzi szkodę, wymuszana przez zasadę odpowiedzialności Skarbu Państwa za bezprawne zachowanie własnych funkcjonariuszy, stanowi realizację konstytucyjnej zasady solidarności. Jest ona jednym z filarów, na których opierać się ma gospodarka rynkowa stanowiąca podstawę ustroju gospodarczego RP (art. 20 konstytucji). Solidarność zaś to postawa wynikająca z przekonania, że dobrą rzeczą jest ponieść część ciężaru spoczywającego na innym, choćby w nadziei, że w razie potrzeby (takiej jak padnięcie ofiarą oszustwa na wielką skalę dokonanego przez spółkę Amber Gold) samemu nie będzie się pozostawionym bez pomocy. Konstytucyjna zasada solidarności nakazuje nam zatem partycypować w kosztach odszkodowań wypłacanych przez państwo.

Motywacja dla urzędników

Po czwarte, utrzymywanie w systemie prawnym sankcji odszkodowawczej na wypadek nienależytego wykonywania przez państwo obowiązków nakłada konieczną presję na urzędników odpowiedzialnych za ich realizację.

Nie chodzi tu koniecznie o odpowiedzialność urzędników bezpośrednio dopuszczających się bezprawnego zachowania (choć w pewnych przypadkach pewnie i taka odpowiedzialność byłaby wskazana), ale bardziej o świadomość po ich stronie i po stronie ich przełożonych, organizujących działalność państwa, iż ich błędy i zaniechania będą miały negatywny skutek finansowy dla państwa. Przekładać się on będzie na ocenę urzędników, satysfakcję z ich pracy, podatki, jakie będą płacić jako podatnicy, a dla nadzorujących urzędników polityków – na szanse reelekcji.

Nie trzeba specjalnie udowadniać, iż presja finansowa (nawet jeżeli nie chodzi o własne finanse) stanowi skuteczne narzędzie mobilizujące do pracy i poprawiające jej jakość. Istnienie regulacji pozwalającej na pociągnięcie Skarbu Państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej ma zatem istotny walor motywacyjny oraz dydaktyczny wobec urzędników.

Niedostatek presji związanej z ryzykiem odpowiedzialności odszkodowawczej widać w szczególności w przypadku funkcjonariuszy prokuratury, którym – poza uregulowaną odrębnie odpowiedzialnością Skarbu Państwa za niesłuszne tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie regulowanej odrębnie i formalnie obciążającej budżet sądów – de facto nie groziły dotąd (pomimo istnienia po temu podstaw ustawowych) istotne procesy odszkodowawcze. Nie tylko bowiem w sprawie Amber Gold działali oni z rażącą opieszałością. Także w wielu mniej medialnych czy mniejszych sprawach prokuratorom zdarza się niestety lekceważyć interesy majątkowe pokrzywdzonych, choćby przez nieuzasadnione długotrwałe przetrzymywanie zabezpieczonych dowodów lub brak staranności w stosowaniu zabezpieczeń na majątku podejrzanego.

Sprawa powództwa odszkodowawczego byłych klientów Amber Gold może zatem doprowadzić do wyczulenia prokuratury na podejmowanie sprawnej ochrony pokrzywdzonych, co znowu leży niewątpliwie w interesie wszystkich podatników, którzy mieliby się składać na odszkodowanie dla członków grupy.

Równość podmiotów

Po piąte, realna możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za zachowanie jego urzędników ma dobroczynny wpływ nie tylko na urzędników, ale także na podatników, będących odbiorcami działań urzędniczych.

Stosunki cywilnoprawne (na gruncie których rozstrzygana jest kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej), w odróżnieniu od administracyjnoprawnych (które najczęściej regulują relacje między państwem a obywatelem), wyróżniają się bowiem istotną pod wieloma względami cechą, jaką jest równość podmiotów. Oczywiście można twierdzić, że równości tej de facto nie ma, choćby ze względu na dysproporcję majątkową stron lub poziom ich świadomości prawnej. Równość podmiotów stosunku cywilnoprawnego zdaje się jednak mieć niebagatelny wpływ na świadomość petenta urzędu (podatnika) jako strony powyższego stosunku.

Mając bowiem w relacjach z państwem ostateczną broń w postaci powództwa odszkodowawczego, można z większym przekonaniem i zaangażowaniem broić swoich racji w ramach stosunków administracyjnoprawnych. Może to oczywiście owocować pieniactwem (umiarkowanie pożądanym), ale w większości przypadków skutkuje budowaniem bardziej partnerskich relacji pomiędzy urzędem a obywatelem, co podnosi poziom satysfakcji zarówno obywateli, jak i urzędników oraz przyczynia się do lepszego funkcjonowania państwa.

Zatem również w kontekście ewentualnego wpływu na świadomość obywateli przysługujących im praw sprawa pozwu odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa w związku ze sprawą Amber Gold wydaje się być istotna.

Last but not least, powszechnie przyjmuje się dziś, że istnienie możliwości realnego pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za zachowanie jego funkcjonariuszy stanowi konieczny element państwa prawnego.

U podstaw aksjologii państwa prawnego stoi bowiem postulat zagwarantowania jednostce środków ochrony jej (przyrodzonych) praw, w szczególności przed nieuzasadnioną ingerencją państwa. Możliwość uzyskania przez jednostkę od państwa naprawienia szkody wyrządzonej bezprawnym zachowaniem funkcjonariusza jest zaś niezaprzeczalnie jednym z istotnych środków ochrony tak rozumianej praworządności.

Środek taki nie może jednak przysługiwać wyłącznie na papierze. Konieczna jest praktyka sądów, w ramach której zostaną wypracowane kryteria zasądzania odszkodowań od Skarbu Państwa zapewniające ochronę w tych przypadkach, w których jest ona prawnie i społecznie uzasadniona. Proces przeciwko Skarbowi Państwa w sprawie Amber Gold stanowi zaś istotną szansę dla sądownictwa na ugruntowanie lub polepszenie standardów odpowiedzialności państwa za bezprawie własnych funkcjonariuszy.

Przeznaczając środki z naszych podatków na wypłatę ewentualnego odszkodowania dla byłych klientów Amber Gold, powinniśmy zatem mieć świadomość, że w ten sposób przyczyniamy się do umacniania (a może budowy) państwa prawnego.

Podsumowując, wydawanie pieniędzy, zwłaszcza w sytuacji, gdy w krótkiej pespektywie nie korzystamy z nabytych dóbr w sposób naturalny, rodzi pytanie o zasadność takiego postępowania. Jak jednak starałem się wykazać, w przypadku powtarzającego się pytania, dlaczego – jako podatnicy – mamy wydawać pieniądze na odszkodowania, które Skarb Państwa miałby wypłacić byłym klientom Amber Gold, jest jednak aż nadto powodów, abyśmy zyskali pewność, że będą to dobrze wydane pieniądze.

Co więcej, waga argumentów przemawiających za zasadnością ponoszenia kosztów odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, w tym ich silnie etyczny charakter, powodują, że w sprawach tego kalibru, jak sprawa Amber Gold, nawet samo postawienie pytania, dlaczego mamy płacić, wydaje się być głęboko nie na miejscu. 

Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy INFOR Biznes. Zapoznaj się z regulaminem i kup licencję
Źródło:Dziennik Gazeta Prawna
Więcej na ten temat

Artykuły płatne

    Artykuły bezpłatne

      Śledź nas na:

      Polecamy

      • Rising Stars 2016

        30 wschodzących gwiazd prawa

        30 wschodzących gwiazd prawa

        Podium 5. edycji konkursu Rising Stars Prawnicy – liderzy jutra 2016 zdominowały kobiety - adw. Karolina Schiffter, prawnik Magdalena Pszczółka i adw. Małgorzata Mączka-Pacholak.

      • Wybór prezesa

        Hamletowski dylemat sędziów TK

        Hamletowski dylemat sędziów TK

        Prof. Marek Chmaj, konstytucjonalista: Nie po to obecna większość parlamentarna uchwaliła w ciągu ostatniego roku sześć ustaw naprawczych dotyczących trybunału, aby sędziowie wybrali sobie kandydatów posiadających poparcie Zgromadzenia Ogólnego TK.

      • Wywiad

        Zmierzamy w kierunku Białorusi

        Zmierzamy w kierunku Białorusi

        Nie jestem wobec Trybunału Konstytucyjnego bezkrytyczny. Nie wszystkie jego orzeczenia, zwłaszcza dotyczące sądownictwa, budziły mój zachwyt. Ale jest rzeczą ważną, aby sprawnie działał w sytuacji zagrożenia funkcjonowania sądów – mówi Adam Strzembosz.

      • Prowadzenie sprawy

        Terminologiczny mętlik

        Terminologiczny mętlik

        Aktualnie Sąd Najwyższy bada zagadnienie dotyczące przyznawania kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu w sytuacji, w której udział pełnomocnika w sprawie nie był znaczący. Być może rozstrzygając ten problem, pochyli się przy okazji nad znaczeniem pojęciem „prowadzenie sprawy” - piszą adw. Lucyna Staniszewska i apl. adw. Marta Hermanowicz z kancelarii FILIPIAKBABICZ.