Niedziela, 11 grudnia 2016
serwis rekomenduje gazetaprawnia.pl
statystyki

Wolne Miasto Londyn

01.07.2016, 06:41; Aktualizacja: 01.07.2016, 13:31
  • Wyślij
  • Drukuj

Ostatni raz Zjednoczone Królestwo negocjowało umowę o wolnym handlu 45 lat temu. „Financial Times” oszacował, że w brytyjskiej administracji jest ok. 20 osób, które byłyby w stanie podołać takiemu zadaniu. A potrzeba 500 - mówi Adam Łazowski, profesor prawa UE na Uniwersytecie Westminsterskim w Londynie.

Reklama

80 tysięcy – mniej więcej tyle stron liczą porozumienia unijne zawarte w ostatnich pięciu dekadach. Zjednoczone Królestwo będzie musiało je teraz przesiać i zdecydować, które zostają, a które trzeba wyeliminować lub poprawić. Czy to jest do zrobienia w dwa lata?

To absolutnie nierealne. Po pierwsze muszą być dochowane wszystkie unijne procedury, a to potrwa. Po drugie negocjowanie warunków rozwodu oraz przyszłych relacji ze swojej natury będzie bardzo czasochłonne. Im głębsza integracja państwa trzeciego z UE, tym bardziej złożona umowa i obowiązki. Spójrzmy na przykład na same załączniki do umowy stowarzyszeniowej Unii Europejskiej z Ukrainą w sprawie wolnego handlu, bo podejrzewam, że umowa ze Zjednoczonym Królestwem może mieć podobny kształt. Toż to prawie 2 tys. stron! W tych załącznikach jest wymienionych ok. 300 aktów unijnych, które Ukraina musi wdrożyć w ciągu najbliższych lat. Do tego jeszcze dochodzą obszary działalności UE, gdzie konkretne akty prawne nie są wprost wymienione, bo wiadomo, o jakie chodzi albo ich listy ustala się na późniejszym etapie. Same przepisy fitosanitarne, które Ukraina czy Gruzja będą wprowadzać, zawierają się w ok. 270 aktach unijnych. Kluczem do negocjacji ze Zjednoczonym Królestwem nie będą zatem wizje polityczne jej przywódców, lecz twarde realia. Zwłaszcza że UE stawia sprawę jasno – jeśli chcecie mieć dostęp do wspólnego rynku, to musicie respektować nasze przepisy. Politykom brytyjskim przydałoby się parę wizyt studyjnych na Ukrainie lub w Gruzji, żeby mogli się przekonać, do czego sprowadza się negocjowanie umowy stowarzyszeniowej. Nie ma żadnych szans, żeby sfinalizować ją w dwa lata.

Jeśli zatem nie uda się wynegocjować nowej umowy w ciągu dwóch lat, jak wymaga tego słynny już art. 50 o Unii Europejskiej…

Nie ma żadnego „jeśli”. Przecież trzeba będzie uregulować warunki rozwodu i spisać wszystko, co będzie obowiązywało dalej, a co nie. To gigantyczne przedsięwzięcie. Co więcej należy sobie uświadomić, że w momencie wystąpienia ze Unii prawo UE przestaje w Zjednoczonym Królestwie obowiązywać. W przypadku dyrektyw nie jest to duże utrudnienie, bo są one wdrażane do prawa krajowego, więc ustawodawstwo krajowe będzie obowiązywać dalej. Za to jeśli chodzi o rozporządzenia, to pojawia się olbrzymi problem, gdyż stosuje się je bezpośrednio. W podręcznikach przeczyta pani, że przepisy krajowe nie są do tego potrzebne. Ale to nie do końca prawda. Prawie w każdym państwie członkowskim potrzebne jest uchwalenie przepisów, które umożliwiają stosowanie rozporządzeń i je uzupełniają. Jeśli wszystkie rozporządzenia przestaną nagle obowiązywać, będziemy mieć potężne dziury w prawie. Zostaną tylko chaotyczne przepisy, które same w sobie są bez sensu, bo odnoszą się do czegoś, co już nie istnieje w porządku prawnym.

Sugeruje pan, że Zjednoczonemu Królestwu grozi paraliż?

Dokładnie tak. Zauważmy, że rozporządzenia regulują tak kluczowe dziedziny jak transport, cła, produkcja żywności, finanse czy polityka rolna. Parlament będzie więc musiał od podstaw stworzyć na przykład kodeks celny! Na nowo trzeba będzie uchwalić mechanizmy ochrony rynku, takie jak cła antydumpingowe. Owszem, można sobie przekopiować unijny kodeks celny, ale on przecież też musi przejść całą ścieżkę legislacyjną, nie mówiąc już o tym, że musi zostać odpowiednio dostosowany. Dalej, od nowa trzeba będzie stworzyć krajową politykę rolną, skończą się też pokaźne dopłaty dla rolników. Paradoksalnie Walia, która głosowała za wystąpieniem z Unii, otrzymuje bardzo dużo dotacji unijnych na wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju gospodarczego. Tam znajdują się bowiem obszary najbiedniejsze, które ucierpiały w wyniku upadku kopalni i przemysłu ciężkiego. Walijscy brexitowcy myślą teraz, że przecież te pieniądze dalej im się należą i na pewno się znajdą. Tymczasem po obniżeniu ratingu i wzroście kosztów zadłużenia budżet brytyjski może temu nie podołać. I ta świadomość dociera już do Borisa Johnsona i reszty podobnych mu wizjonerów.

Jak więc to wszystko ogarnąć?

Potrzebna będzie armia prawników, ale nikt jeszcze nie wie skąd ich wziąć. Brytyjska administracja publiczna przeszła ostatnio cięcia i zwyczajnie brakować będzie sił przerobowych. W ciągu następnych lat będą oni musieli przejrzeć cały system prawny Zjednoczonego Królestwa i sprawdzić, gdzie są rozporządzenia unijne, a następnie przygotować przepisy krajowe, które wejdą w ich miejsce. To samo trzeba będzie zrobić w Walii, Szkocji i Irlandii Północnej, bo część rozporządzeń podlega kompetencjom delegowanym, czyli lokalne władze ustawodawcze mają prawo wydawać do ich odpowiednie regulacje. Zwolennicy Brexitu myślą, że to wszystko się zrobi automatycznie i bezproblemowo. Nie byłbym tego taki pewien. Bo weźmy chociażby rozporządzenie o odszkodowaniach za opóźnienia i odwołania lotów. Od początku figuruje ono na czarnej liście linii lotniczych. Zaraz zacznie się lobbowanie, żeby w ogóle się tego rozporządzenia pozbyć.

Mijają więc dwa lata, a końca negocjacji nie widać. Co wtedy?

Termin ten można przedłużyć, ale wymagana byłaby do tego zgoda Rady Europejskiej. Nie ma przy tym pewności, że będzie w tej kwestii jednomyślność, bo zawsze ktoś może się zbuntować. A wtedy dojdzie do przypadkowego, zupełnie niekontrolowanego i nieuregulowanego prawnie zerwania relacji Zjednoczonego Królestwa z UE. Co więcej Zjednoczone Królestwo straci też wszystkie umowy o wolnym handlu z państwami trzecimi, bo ich stroną jest cała Unia. Trzeba więc będzie je od nowa negocjować, pytanie tylko kiedy? Formalnie do momentu wystąpienia z UE Zjednoczone Królestwo jest objęte wspólną polityką handlową i nie może tak po prostu zawierać samodzielnie umów z państwami trzecimi. Równie dobrze mogą one powiedzieć rządowi brytyjskiemu, że dopóki nie wystąpicie z Unii, nie będziemy marnować czasu i pieniędzy, bo co, jeśli zmienicie zdanie? Jest jeszcze jeden poważny problem: Londyn nie ma technicznych możliwości, aby przeprowadzić tak potężne przedsięwzięcie jak wyjście z UE. Ostatni raz rząd negocjował bowiem umowę o wolnym handlu prawie 45 lat temu. „Financial Times” oszacował, że w brytyjskiej administracji publicznej jest obecnie ok. 20 osób, które byłyby w stanie podołać takiemu zdaniu. Tymczasem do wynegocjowania nowej umowy potrzeba co najmniej 500.

A w Westminsterze zdają sobie z tego sprawę?

I tak, i nie. Specjaliści zdają sobie z tego sprawę, natomiast w pewnych kręgach dominuje jednak postokolnialne myślenie, że cały świat padnie przed Zjednoczonym Królestwem na kolana i będzie chciał z nim negocjować. A przecież czasy się zmieniły. Dziś mamy potężne bloki gospodarcze, a nie imperia, zaś tradycyjne, XIX-wieczna idea suwerenności przeszła do lamusa. Jedynym suwerennym państwem w sensie, w jakim pojęcia tego używają brexitowcy, jest dziś Korea Północna. Obecnie wolny handel negocjuje się całymi blokami państw, a rząd, które chce to zrobić samodzielnie, już na wstępie stawia się na dosyć słabej pozycji. Nie wspominając o tym, że nie wiemy nawet, czy za 2-3 lata Zjednoczone Królestwo będzie jeszcze w ogóle istnieć.

Bo Szkocja szykuje się do kolejnego referendum w sprawie niepodległości?

Na pewno w tej chwili ma pełen mandat, by rozpisać nowe referendum. Nicola Sturgeon, szefowa Szkockiej Partii Narodowej, rozpoczęła już ofensywę dyplomatyczną w UE. Widać, że Szkoci nabrali wiatru w żagle, bo paradoksalnie zerwanie ze Zjednoczonym Królestwem i pozostanie w Unii może być dla nich ogromną szansą na przyciągnięcie do siebie przedsiębiorstw, które myślą o wycofaniu się z Anglii. Cała operacja będzie jednak trudna do przeprowadzenia.

Niepodległa Szkocja musiałaby od nowa ubiegać się o członkostwo w Unii?

Przed dwoma laty po pierwszym referendum w sprawie niepodległości UE jasno stwierdziła, że Szkocja musiałaby wystąpić z UE, aby do niej ponownie przystąpić, czyli przejść cały proces akcesyjny. Tego stanowiska nie może zmienić, bo wyglądałoby to niepoważnie, a na dodatek mogłoby sprowokować do secesji Katalonię. W każdym razie, jeśli faktycznie Szkocja ogłosi niepodległość, to UE będzie musiała wymyślić jakąś przyspieszoną procedurę akcesji. Z punktu widzenia naukowego jest jeszcze inne wyjście, ale jest ono konstytucyjnie i praktycznie absurdalne do potęgi: to Anglia z Walią występują ze Zjednoczonego Królestwa, a Szkocja z Irlandią Północną zostają jego prawnym sukcesorem i dzięki temu pozostają w Unii. Akurat dla UE byłoby to najprostsze rozwiązanie prawne, bo nie trzeba by wiele negocjować. Znacznie bardziej poważnie traktuje się pomysł przekształcenia Londynu w kilkumilionowe mikropaństwo na wzór Luksemburga, choć na razie brzmi to pewnie jak kolejna fantazja. Pod petycją do mera Londynu Sadiqa Khana o to, aby ogłosił metropolię niepodległym państwem, podpisało się już ponad 177 tys. osób.

Wolne Miasto Londyn?

Coś w tym stylu. W miejscowości , w której mieszkam, wchodzącej w skład londyńskiej metropolii. poparcie dla pozostania w Unii sięgnęło 70 proc. Podobnie zresztą w całym Londynie. Trudno się więc dziwić, że londyńczycy nie mogą pogodzić się w wynikiem referendum.

Premier David Cameron też nie sprawia wrażenia, jakby się spieszył się do Brexitu. Za to europejscy przywódcy zaczęli już popędzać Zjednoczone Królestwo, aby nie zwlekało ze złożeniem formalnego wniosku o wystąpienie z UE. Ile w ogóle czasu ma teraz na to rząd brytyjski?

To nie jest kwestia prawna, lecz polityczna. Art. 50 traktatu o UE nie wskazuje wprost, w jakim terminie i w jakiej formie taki wniosek ma być złożony. Zapewne można porównać go do wniosku o akcesję, który jest zwykłym listem dyplomatycznym stwierdzającym, że państwo ubiega się o członkostwo. Naturalnie Zjednoczonemu Królestwu zależy na tym, aby cały proces rozpoczął się jak najpóźniej i jak najwięcej ustalić w toku rozmów nieoficjalnych, bo od momentu złożenia wniosku zaczyna lecieć termin dwóch lat. Co więcej z prawnego punktu widzenia na Wyspach praktycznie nie ma dziś rządu. Premier Cameron podał się do dymisji, choć jest ona oddalona w czasie ze względu na dość skomplikowany, żmudny proces wyborów lidera Partii Konserwatywnej. Wygląda to dość kuriozalnie, bo z jednej strony mamy sprawę, która stawia pod znakiem zapytania przyszłość Zjednoczonego Królestwa w Europie, a z drugiej toczą się rozgrywki partyjne. Poza tym, jak podkreślają niektórzy konstytucjonaliści, żeby rząd mógł w ogóle złożyć wniosek o wystąpienie z UE, potrzeba jest ustawa parlamentu. Z tym natomiast będzie problem, bo znakomita część laburzystów, a też torysów, głosowała przeciwko Brexitowi. Uchwalenie takiej ustawy byłoby więc w pewnym sensie wbrew woli parlamentu.

Czy brytyjskich parlamentarzystów, oprócz sumienia, nie wiąże jednak wola wyborców?

Wiąże i siłą rzeczy taka ustawa będzie musiała zostać przyjęta. Ale myślę, że się to nie stanie dopóki nie będzie wybrany nowy przewodniczący torysów. Druga przyczyna jest bardziej prozaiczna: nikt nie ma pomysłu, co robić dalej. Mam nawet wrażenie, że zarówno Boris Johnson, jak i Michael Gove, czyli dwie postacie Partii Konserwatywnej, które parły do wystąpienia, nawet nie zakładali, że mogą zwyciężyć w referendum. To miała być zwykła polityczna hucpa. Propozycji, które przedstawili przed kilkoma tygodniami, takich jak jednostronne ograniczenie jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości UE, zawieszenie swobody przepływu pracowników i stopniowe wypowiadanie kolejnych praw europejskich, nie można w końcu traktować poważnie. Z tak absurdalnymi pomysłami nie ma co liczyć na wynegocjowanie z UE czegoś sensownego. To swoją drogą przerażające, jeśli wziąć pod uwagę, że Zjednoczone Królestwo zawsze uważano za pragmatycznego gracza na arenie międzynarodowej, który nie podejmuje ryzyka i ucieka od hazardu.

A można wyobrazić sobie scenariusz, że rząd brytyjski będzie w nieskończoność opóźniać złożenie wniosku o wystąpienie z UE, aż wszyscy zapomną, o co chodziło w tym całym referendum?

Myślę, że nie. Byłby to już naprawdę polityczny wandalizm. Fakt, Unia nie ma żadnych instrumentów prawnych, którymi może zmusić Zjednoczone Królestwo do wyjścia. Jednak takie zwlekanie zupełnie podważyłoby pozycję negocjacyjną tej ostatniej. Pokazałaby wtedy, że zwyczajnie nie jest poważnym państwem.

Ale przecież prawnicy i tak twierdzą, że referendum nie było prawnie wiążące.

To prawda, teoretycznie było to tylko referendum konsultacyjne. Jednak przy tak wysokiej frekwencji, zignorowanie jego wyniku byłoby politycznym samobójstwem. Podobnie nie uważam, żeby pomysł kolejnego referendum miał jakiekolwiek szanse powodzenia, mimo że pod petycją w tej sprawie podpisały się już ponad 3 mln osób.

Rząd wszczyna więc procedurę wystąpienia z Unii. Na co może liczyć z jej strony?

Wbrew temu co się mówi i myśli w Zjednoczonym Królestwie, nie jest to gra równorzędnych partnerów. To wyłącznie kwestia siły. Jeden przeciwko 27. To nie UE występuje ze Zjednoczonego Królestwa, lecz odwrotnie. Art. 50 traktatu o UE jest tak skonstruowany, że daje ogromną przewagę negocjacyjną stronie unijnej. Każde państwo trzecie, które kiedykolwiek negocjowało umowę stowarzyszeniową z UE doskonale wie, jak bardzo trudny jest to proces. A Zjednoczone Królestwo już jest traktowane jak państwo sąsiedzkie. Wystarczy spojrzeć na to, co ostatnio zaproponował Donald Tusk. Najpierw negocjowanie umowy o wystąpieniu, a dopiero potem umowy o przyszłych relacjach. Niepewność co do tego, jak będą one wyglądały, spowoduje kolejne potężne tąpnięcie brytyjskiej gospodarki. Z prawniczego punktu widzenia to też zaproszenie do katastrofy.

Bo w międzyczasie pojawi się próżnia?

Przerwa w relacjach między Zjednoczonym Królestwem a Unią może sięgnąć 5-7 lat. Owszem, mogą być wprowadzone jakieś przepisy przejściowe, ale będzie to wymagało niezwykłej ekwilibrystyki prawniczej. Bo co z aktami prawnymi UE, czy będą dalej obowiązywać na Wyspach? Jeśli zmienią się unijne przepisy transportowe, to firmy brytyjskie będą nimi związane? Czy Trybunał Sprawiedliwości UE będzie miał nadal jurysdykcję? Na wszystkie te pytania trzeba będzie umieć odpowiedzieć. Co więcej zawsze jest ryzyko, że sprawa umowy stowarzyszeniowej ze Zjednoczonym Królestwem zostanie poddana referendum w którymś z państw członkowskich, a jego obywatele zagłosują na „nie”, tak jak ostatnio się to stało w Holandii w sprawie umowy z Ukrainą. Wtedy mamy już zupełny casus pascudeus. Politycy europejscy wiedzą jednak co robią. Pomysł negocjowania dwóch odrębnych umów pojawił się prawdopodobnie nie tylko po to, aby Brexit przyspieszyć i oddalić widmo kolejnego kryzysu w strefie euro, lecz także, żeby pokazać innym państwom członkowskim, aby nie wpadały na podobne pomysły, bo jest to proces skomplikowany i bardzo kosztowny zarówno gospodarczo, jak i politycznie.

Jakie rozwiązanie byłoby w takim razie najlepsze z perspektywy brytyjskiego rządu?

Jestem zwolennikiem tego, aby równocześnie wynegocjować zarówno wyjście, jak i przyszłe relacje w jednej umowie. Ewentualnie w dwóch, ale pod warunkiem, że będą one związane klauzulą gilotyny, co oznacza, że obie mogą wejść w życie tylko razem. Takie rozwiązanie pozwala uniknąć próżni prawnej.

Załóżmy, że się udaje. Czy Zjednoczonemu Królestwu marzą się dziś takie same relacje gospodarcze z Unią, jakie ma Norwegia, która należy do Europejskiego Obszaru Gospodarczego?

Z jednej strony wydaje się to naturalna opcja, bo dawałaby dostęp do rynku wewnętrznego. Z drugiej strony zwolennicy wystąpienia z UE szli przecież na referendum pod standardami odzyskania wolności, niezależności i suwerenności. Tymczasem, jeśli Zjednoczone Królestwo przystąpiłoby do EOG, to musiałoby wcielać w życie rozporządzenia i dyrektywy UE, jednocześnie nie mając żadnego wpływu na ich kształt i uchwalenie. Bo skoro nie jest już członkiem Unii, nie ma też żadnego prawa głosu. To nie wszystko. Oprócz regulacji dotyczących rynku wewnętrznego w załącznikach do umowy o EOG są też przepisy związane z ochroną środowiska, ochroną konsumenta, zamówieniami publicznymi czy prawem pracy. Zdaje się, że nie o to brexitowcom chodziło. I raczej nie da się logicznie wytłumaczyć wyborcom, dlaczego po wystąpieniu z Unii nadal muszą respektować jej przepisy. Myślę więc, że opcja norweska szybko upadnie. Poza tym, żeby przystąpić do EOG, trzeba najpierw stać się częścią EFTA, czyli strefy wolnego handlu łączącej Szwajcarię, Norwegię, Islandię i Lichtenstein. A to kolejna umowa, którą trzeba wynegocjować (EOG jest otwarty dla państw członkowskich UE i EFTA – red.). Problem tylko w tym, że jeśli Zjednoczone Królestwo nie wejdzie do EOG, powstanie wówczas dziura w relacjach z Norwegią, która jest jej bardzo ważnym partnerem handlowym.

A inne opcje?

Jest jeszcze wariant szwajcarski, jednak ten z kolei jest nie do zaakceptowania dla Unii. Jej relacje ze Szwajcarią zawierają się dziś w ok. 120 umowach dotyczących materii od handlu zegarkami i serem, po kwestię przepływu osób. System ten nie działa, bo raz, że tych umów jest zbyt wiele, dwa, nie ma wspólnych organów na szczeblu politycznym ani mechanizmów kontroli przestrzegania prawa. Efekt jest taki, że Szwajcaria narusza umowę o przepływie osób, a UE nie może wyciągnąć wobec niej żadnych konsekwencji poza wypowiedzeniem tej umowy. Ale gdyby to zrobiła, jednocześnie wypowiedziałby kilka innych ściśle powiązanych z nią umów. Model turecki, czyli unia celna, też nie wchodzi w rachubę, bo nie obejmuje przepływu usług i kapitału ani swobody przedsiębiorczości. A przecież dla Londynu swobodny dostęp do rynków finansowych to warunek konieczny. Umowy o wolnym handlu z Koreą Południową czy Singapurem też pomijają wiele kluczowych kwestii, na których zależy brytyjskiemu rządowi. Wymyślenie ram prawnych dla przyszłych relacji Zjednoczonego Królestwa z Unią nie będzie więc proste. Oczywiście będzie to raj dla prawników, bo ktoś to wszystko będzie musiał wynegocjować.

Rozmawiała: Emilia Świętochowska

Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy INFOR Biznes. Zapoznaj się z regulaminem i kup licencję
Źródło:Dziennik Gazeta Prawna
Więcej na ten temat

Artykuły płatne

    Artykuły bezpłatne

      Artykuły powiązane
      Śledź nas na:

      Polecamy

      • Rising Stars 2016

        30 wschodzących gwiazd prawa

        30 wschodzących gwiazd prawa

        Podium 5. edycji konkursu Rising Stars Prawnicy – liderzy jutra 2016 zdominowały kobiety - adw. Karolina Schiffter, prawnik Magdalena Pszczółka i adw. Małgorzata Mączka-Pacholak.

      • Rynek

        Specjalizacja szansą dla młodych

        Specjalizacja szansą dla młodych

        Znalezienie swojej niszy to dziś warunek zaistnienia na konkurencyjnym rynku – przekonuje Karolina Schiffter, zwyciężczyni 5. edycji konkursu Rising Stars Prawnicy – liderzy jutra.

      • Prowadzenie sprawy

        Terminologiczny mętlik

        Terminologiczny mętlik

        Aktualnie Sąd Najwyższy bada zagadnienie dotyczące przyznawania kosztów pomocy prawnej udzielanej z urzędu w sytuacji, w której udział pełnomocnika w sprawie nie był znaczący. Być może rozstrzygając ten problem, pochyli się przy okazji nad znaczeniem pojęciem „prowadzenie sprawy” - piszą adw. Lucyna Staniszewska i apl. adw. Marta Hermanowicz z kancelarii FILIPIAKBABICZ.

      • Wywiad

        Zestaw mitów prawniczych

        Zestaw mitów prawniczych

        Racjonalny prawodawca to fikcja. Fikcją jest rozdział władzy sądowniczej od wykonawczej. Oraz to, że sędziowie są tylko „ustami ustawy”, że jedynie stosują prawo, lecz go nie tworzą - mówi prof. Bartosz Brożek.